Cómo la ayuda humanitaria de la ONU ha apuntalado el régimen de Assad

Autora: Annie Sparrow      |      Traducción: Carlos Pérez Barranco

Publicación original en inglés en Foreign Affairs, 20 de septiembre de 2018

Las sanciones internacionales impuestas a Siria desde abril de 2011 son las más amplias que se conocen. No obstante, en los últimos siete años el presidente sirio Bashar al-Asad ha librado una guerra extraordinariamente brutal contra su propio pueblo, matando a medio millón de sirios, desplazando a millones más y creando una crisis humanitaria masiva en el país.

¿Por qué las sanciones han sido tan incapaces para detener la máquina de matar de Asad? Hasta cierto punto, el fracaso puede atribuirse a la determinación del régimen de Asad para sobrevivir, así como a la ayuda militar y económica de aliados como Irán, Rusia y Hezbolá. Pero gran parte de la culpa es del esfuerzo humanitario de la ONU en Siria. Agencias de la ONU como la Organización Mundial de la Salud (OMS) han permitido que el régimen de Asad se haga con el control de la respuesta humanitaria internacional de 30.000 millones de dólares, utilizando fondos de los donantes para neutralizar los efectos de las sanciones y subvencionar los esfuerzos de guerra del gobierno. La mayor parte de estos miles de millones en fondos desviados provienen de los mismos gobiernos occidentales que impusieron las sanciones.

La capacidad del gobierno sirio para apropiarse del esfuerzo humanitario más costoso que se haya registrado nunca indica la necesidad de que las Naciones Unidas reformen su sistema de prestación de ayuda, que se apoya en los Estados soberanos incluso cuando éstos han declarado la guerra a parte de su propia población. Es especialmente importante llevar a cabo esta reforma ahora, antes de que Siria repita sus mortíferas y exitosas tácticas de apropiación a través de sus nuevos llamamientos a la ayuda para la reconstrucción.

LAS REGLAS DE ASAD

El origen de los problemas de la ONU en Siria se remonta a los primeros años de la guerra civil. En la primavera de 2012, cuando la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH) comenzó a movilizarse para proporcionar ayuda a Siria, el gobierno sirio insistió en que la OCAH centralizara todas sus operaciones en Damasco. El régimen citó la Resolución 46/182 de la Asamblea General de la ONU, base del mandato de la OCAH, que establece que “la asistencia humanitaria debe prestarse con el consentimiento del país afectado” y que “el Estado afectado tiene el papel principal en la iniciación, organización, coordinación y ejecución de la asistencia humanitaria en su territorio“. La OCHA necesitaba tener acceso, así que aceptó las condiciones de Asad. Pronto, unos 216 millones de dólares en ayuda humanitaria llegaron al país, una cantidad que aumentó a más de 3.000 millones de dólares anuales en los años subsiguientes. La capacidad del gobierno sirio para secuestrar el esfuerzo humanitario indica la necesidad de que la ONU reforme su sistema de ayuda.

Al establecer su base de operaciones en Damasco se provocaron una serie de problemas en cascada para las Naciones Unidas y se permitió que el régimen de Assad tomara el control de las actividades de ayuda humanitaria. El Ministerio de Asuntos Exteriores de Siria exige a todos los organismos humanitarios que firmen un acuerdo con el socio oficial del gobierno, la Media Luna Roja Árabe Siria, por el que se prohíben las visitas sobre el terreno y la planificación sin el permiso de la Media Luna Roja. La Media Luna Roja ha estado ligada durante mucho tiempo al aparato estatal sirio, y cualquier asomo de independencia se desvaneció después de 2011, cuando el gobierno suspendió indefinidamente las elecciones en la Media Luna Roja, purgó a los miembros independientes de la junta directiva y despidió al personal cualificado. Agentes de inteligencia que se hacían pasar por voluntarios también se infiltraron en la organización, según ex voluntarios de la Media Luna Roja con los que he hablado. Tras estos cambios, la nueva política extraoficial de la Media Luna Roja consistía en prestar ayuda con arreglo a criterios partidistas. El personal y los voluntarios que violaba estas normas fueron detenidos, torturados, e incluso asesinados.

El gobierno también se ha reforzado mediante la emisión selectiva de visados para el personal humanitario internacional (privilegiando a los nacionales de países aliados, como Sudán) y un estricto control sobre la distribución de la ayuda y los suministros médicos, que descarta no sólo las zonas controladas por la oposición, como Idlib, sino también aquéllas como Ghuta Oriental, antes bajo asedio pero en la actualidad controladas por las fuerzas gubernamentales.

Para evitar el control del régimen, muchos organismos internacionales de ayuda prefieren operar a través de las fronteras de Turquía o Jordania, trabajando con contrapartes sirias para tener acceso a millones de civiles desesperados en zonas controladas por la oposición. La eficacia de este enfoque quedó demostrada durante un brote de polio en 2013. La OMS, con sede en Damasco, se mantuvo en silencio durante meses mientras el gobierno negaba que hubiera tal brote; mientras tanto, las organizaciones no gubernamentales sirias que operaban a través de la frontera con Turquía demostraron que la poliomielitis había regresado a Siria y llevaron a cabo con éxito una campaña de vacunación masiva. Sin embargo, las consecuencias para las ONG de proporcionar ayuda humanitaria efectiva fuera del control de Asad quedaron claras en abril de 2014, cuando Mercy Corps fue expulsado de Damasco.

En julio de 2014, después de que Rusia aceptara retirar su veto, el Consejo de Seguridad de la ONU adoptó formalmente la Resolución 2165, que autoriza la asistencia transfronteriza, un hito en la priorización de la ayuda humanitaria por encima de la soberanía estatal. Sin embargo, los organismos de las Naciones Unidas, que no querían alterar sus relaciones con el gobierno sirio, siguieron dando preferencia a sus operaciones con sede en Damasco, lo que otorgó una enorme influencia al régimen. En un pequeño pero revelador ejemplo de los efectos de esta influencia, en 2014 la OMS comenzó a publicar el mapa de Siria preferido por Asad, que incluye una parte considerable de Turquía. Lo que es más importante, la OCAH saneó su Plan de Respuesta Humanitaria para 2016 utilizando el lenguaje preferido por el gobierno: “conflicto” en lugar de “crisis”; “lugares enumerados en las resoluciones pertinentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas” en lugar de zonas asediadas por las fuerzas gubernamentales. La OCAH también eliminó su programa de retirada de minas porque habría operado de manera transfronteriza, fuera del control de Asad.

JUGANDO A LA PELOTA

Sin embargo, la decisión de los organismos de las Naciones Unidas de operar desde Damasco no sólo ha limitado la eficacia de la prestación de su ayuda, sino que también ha permitido al régimen de Asad reutilizar los fondos internacionales para sus propios fines.

El esfuerzo de emergencia en Siria ha generado flujos masivos de dinero, en particular con destino a un país que ha quedado económicamente paralizado por años de guerra civil. Un informe inédito del Centro Sirio de Investigaciones Políticas, por ejemplo, sugiere que en 2017 los gastos humanitarios totales de la comunidad internacional en Siria -incluidas las fuentes de financiación de las Naciones Unidas y de otros organismos- equivalieron a alrededor del 35% del PIB del país. Al principio de la guerra, el régimen se dio cuenta de que la magnitud de este esfuerzo sobrepasaría las capacidades de la Media Luna Roja. Como resultado, en 2013, el gobierno estableció el Comité Superior de Emergencia, un organismo encargado de coordinar las solicitudes de acceso para la ayuda humanitaria de las Naciones Unidas con los ministerios gubernamentales clave y las diferentes ramas de las fuerzas de inteligencia. Se requiere la aprobación del CSE para cualquier reparto de ayuda por parte de la Media Luna Roja, lo que permite al gobierno controlar quién recibe la ayuda, dónde y cuándo. En una carta de dinamización del Comité Superior de Emergencia de 2016 en la que se aprobaba una entrega de ayuda de la Media Luna Roja desde Damasco, obtenida por el autor de una fuente de la comunidad de ayuda siria, firmada por el ministro de salud sirio y funcionarios de la fuerza aérea y de los organismos de inteligencia militar, se sugería el papel que durante mucho tiempo se había sospechado que desempeñaban esos organismos en la dirección de las actividades humanitarias. El Ministerio de Salud y los jefes de la fuerza aérea y de la inteligencia militar están sujetos a sanciones británicas, estadounidenses y de la UE.

Además de controlar la ayuda, el gobierno desvía una gran parte de los fondos humanitarios para pagar los gastos de la guerra y para llenar los bolsillos de sus funcionarios. El procedimiento de desvío comienza con un impuesto sobre los salarios de todo el personal de ayuda humanitaria, que va desde el cinco por ciento para el personal nacional peor pagado hasta el 20 por ciento para el personal internacional. El Ministerio de Asuntos Exteriores, sancionado por Estados Unidos, también exige a las organizaciones que dependen de socios locales para su actuación -lo que suelen pasar con agencias de la ONU como la OMS- a que seleccionen a sus socios de una lista de “ONG nacionales”. Esta frase es un eufemismo para entidades controladas por el régimen, como Syria Trust (fundada y presidida por la Primera Dama siria Asma al-Asad), o compañías ficticias disfrazadas de organizaciones benéficas, como Al-Bustan, propiedad del primo de Asad, Rami Makhlouf. Tanto Asma al-Asad como Makhlouf están sujetos a sanciones internacionales, al igual que Walid Moallem, ministro de Asuntos Exteriores. En mayo de 2017, el Departamento del Tesoro de Estados Unidos añadió a Al-Bustan a su lista de entidades sancionadas. Sin embargo, dado que las Naciones Unidas no exigen a sus organizaciones asociadas que revelen sus socios subcontratistas, las ONG nacionales, como Syria Trust, todavía pueden subcontratar a Al-Bustan y entidades similares, canalizando los fondos de las Naciones Unidas hacia integrantes del régimen.

Las operaciones humanitarias han requerido la adquisición masiva de bienes y servicios a nivel local para el personal internacional, lo que ha proporcionado otra vía para que el régimen se beneficie. Las agencias de la ONU y las ONG internacionales deben comprar teléfonos móviles a Syriatel, otra empresa de Makhlouf. Del mismo modo, el gobierno obliga a la ONU a alojar a sus 150 empleados internacionales en el Four Seasons Hotel Damascus, que es propiedad conjunta del sancionado ministro de turismo y de Samer Foz, un empresario aliado del régimen responsable de confiscar los bienes de las personas desplazadas en virtud de la nueva Ley de confiscación número 10 de Siria.

El régimen se ha beneficiado de los organismos de ayuda jugando también con los tipos de cambio. Los fondos para la planificación, los salarios nacionales y la adquisición de medicamentos, bienes y servicios locales deben pagarse al banco central en dólares al tipo de cambio oficial, que es entre un 20 y un 25 por ciento más bajo que el tipo de cambio del mercado negro. El gobierno se queda con la diferencia. Una estimación conservadora que utiliza datos del Servicio de Seguimiento Financiero de la OCAH es que estas manipulaciones han producido al menos 1.000 millones de dólares en ingresos para el régimen.

El uso que hace el régimen de Asad de los organismos de Naciones Unidas para eludir las sanciones se ejemplifica con el uso que hace la OMS de los fondos de los donantes para comprar suministros de transfusión de sangre en nombre del Ministerio de Defensa sirio, que controla el banco de sangre nacional. Por lo tanto, la OMS subsidia efectivamente al mismo ministerio que bombardea a los civiles, ataca hospitales y retiene la ayuda que salva vidas en las zonas controladas por la oposición, mientras que el régimen de Asad culpa de la crisis de salud pública en Siria a las sanciones y no a sus propios ataques contra la infraestructura civil y los hospitales. 

El control de Damasco sobre los organismos de las Naciones Unidas también se refleja en la forma en que éstos priorizan la financiación. En 2012 y 2013, toda la ayuda de la ONU (1.200 millones de dólares) se destinó directamente a Damasco. En 2014, del total de 1.200 millones de dólares en ayuda de las Naciones Unidas, sólo 6,5 millones de dólares se destinaron a organismos internacionales que operan a través de las fronteras desde Turquía, mientras que más de 1.000 millones de dólares se destinaron a los organismos de las Naciones Unidas en Damasco. Este patrón continuó en 2015, cuando las ONG sirias que operan a través de las fronteras recibieron menos del uno por ciento del presupuesto total de ayuda de la ONU para Siria.

La mejor estimación es que sólo entre el 2 y el 18% de la ayuda de la ONU llega realmente a los sirios necesitados. Además, esa ayuda rara vez llega a los más necesitados: los sirios que sufren en zonas controladas por la oposición, a menudo bajo asedio. En lugar de ayudar a los civiles en situación de riesgo, la mayor parte de la ayuda ha reforzado al gobierno sirio. La paradoja y la triste ironía es que las fuerzas impulsoras de las sanciones contra el gobierno sirio -la UE, Estados Unidos y el Reino Unido- también han sido los mayores financiadores de la respuesta humanitaria que ha neutralizado los efectos de esas sanciones.

ES HORA DE UN CAMBIO

Si alguna vez ha habido una situación en la que las agencias de la ONU deberían romper con su tradicional deferencia hacia la soberanía estatal, es en Siria. Es hora de que reconsideren su pacto con el diablo y examinen si su presencia en Damasco está haciendo más daño que bien.

Los organismos de las Naciones Unidas siguen justificando su decisión de trabajar con el gobierno sobre la base de que, en términos puramente numéricos, la mayoría de las personas necesitadas viven en zonas controladas por el gobierno. Sin embargo, los organismos siguen sin poder acceder a las personas más necesitadas, como las que permanecen en Ghouta oriental tras su recaptura por parte del Gobierno a principios de este año.

Hoy en día, con diferencia la mayor zona necesitada de ayuda que queda es la provincia de Idlib, controlada por la oposición, en el noroeste de Siria, donde viven tres millones de civiles. Suponiendo que el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas renueve la autorización transfronteriza contenida en la Resolución 2165, se permitirá a los organismos de las Naciones Unidas llegar a estos civiles directamente desde Turquía, sin operar a través del gobierno sirio, y mucho menos subvencionarlo. Si los organismos permanecen en Damasco, se les prohibirá ayudar a los civiles de Idlib mientras el régimen y sus aliados continúan con su sangrienta campaña para retomar la provincia.

A medida que la guerra se calme y el gobierno sirio comience a pedir ayuda para la reconstrucción, cada vez será más importante la independencia de las agencias de la ONU. Si el régimen de Asad quiere que la ayuda internacional reconstruya las ciudades que él mismo ha destruido en gran medida, debería hacerse en términos radicalmente diferentes, con donantes internacionales exigiendo autoridad exclusiva para seleccionar socios locales, negándose rotundamente a someterse a los métodos del gobierno para extraer dinero de la ayuda para sus propios fines, y solicitando una auditoría económica independiente para determinar cómo ha gastado la ONU su presupuesto de miles de millones de dólares en Siria, siguiendo el modelo del Fondo Mundial, una organización financiera internacional.

La lección de Siria es que el impulso humanitario no es suficiente. Durante demasiado tiempo, los organismos de las Naciones Unidas han escapado al escrutinio ondeando la bandera de las buenas intenciones. Pero ya no podemos permanecer ciegos ante los terribles resultados que esas buenas intenciones han producido en Siria. Si la ONU no puede mejorar radicalmente las condiciones en las que opera en el país, debería marcharse hasta que el régimen indescriptiblemente brutal de Assad ya no se imponga sobre el pueblo sirio.


Imagen de portada: Bassam Khabieh / Reuters

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