La paradoja de la reconstrucción de Siria

Por Joseph Daher*

Publicado en inglés por Carnegie Middle East Monitor, 4 de septiembre de 2019. Traducción de Carlos Pérez Barranco. Imagen de portada de Amany al-Ali, usada con su permiso.

Introducción

A medida que el régimen del presidente sirio Bashar al Asad ha recuperado el poder gracias a la ayuda militar rusa e iraní, ha dirigido su mirada hacia la reconstrucción del país. Sin embargo, el objetivo principal de Asad no ha sido revertir los estragos de la guerra. En cambio, su régimen ha diseñado la reconstrucción para recompensar la lealtad de su red de amigos y aliados extranjeros capitalistas y castigar a las antiguas comunidades rebeldes, muchas de las cuales estaban económicamente marginadas antes de que comenzara la guerra.

La mayoría de las informaciones sobre el levantamiento de 2011 lo han reducido a una lucha contra el autoritarismo, ignorando al mismo tiempo sus raíces socioeconómicas. En el período posterior a la guerra, el régimen de Asad ha implementado leyes que profundizan la orientación neoliberal de su enfoque económico de antes de la guerra, aumentando la desigualdad que fue una de las principales causas del conflicto en primer lugar. Al endurecer las desigualdades sociales y castigar colectivamente a un segmento muy pobre de la población del país al que acusa de traición, es posible que Asad esté sembrando las semillas de un futuro conflicto.

Los costos de la reconstrucción

La destrucción generalizada de Siria desde marzo de 2011 ha sido desastrosa para la economía, y los costes de reparación de estos daños son bastante abrumadores. A principios de 2019, las estimaciones del costo de la reconstrucción del país oscilaban entre 250.000 y 400.000 millones de dólares, cifras que eclipsan el presupuesto de todo el gobierno para 2018, de 3,9 billones de libras sirias, es decir, unos 8.900 millones de dólares. De ese presupuesto, la cantidad asignada para la reconstrucción fue de 50.000 millones de libras sirias, lo que no supera los 115 millones de dólares. El gobierno sirio no puede permitirse una empresa tan masiva.

Las cifras económicas y las realidades sociales ayudan a explicar por qué. La economía está en una situación desesperada y el país se enfrenta a graves problemas humanitarios. Casi 12 millones de personas necesitan ayuda humanitaria de una forma u otra, y más de 5 millones de refugiados sirios han huido a países vecinos. El producto interior bruto (PIB) nominal de Siria disminuyó notablemente, de 61.100 millones de dólares en 2010 a 17.100 millones de dólares en 2017. Ese mismo año, la tasa de pobreza del país subió por encima del 90 por ciento. Incluso un periódico a favor del régimen, al-Watan, declaró que uno de los retos económicos más importantes de Siria es abordar las grandes disparidades en la riqueza y los ingresos.

El poder adquisitivo de los sirios y el valor real de sus ingresos han disminuido constantemente desde 2011, aunque numerosas familias han sobrevivido económicamente gracias a las remesas enviadas por los sirios en el extranjero, incluidos los refugiados. En 2018, se estimaba que el hogar medio de cuatro o cinco personas en Damasco gastaba 325.000 libras sirias (o unos 650 dólares) al mes, según la Oficina Central de Estadística, mientras que los salarios mensuales medios en los sectores público y privado oscilaban entre 40.000 y 45.000 libras sirias (o unos 80 a 90 dólares) y 65.000 y 70.000 libras sirias (unos 130 a 140 dólares), respectivamente.

Además, una crisis de combustible que se prolongó desde mediados de octubre de 2018 hasta el mes de mayo siguiente empeoró las condiciones de vida de amplios sectores de la población. Los envíos de crudo iraní, el racionamiento del gobierno y el aumento de los precios sólo han aliviado ligeramente este estancamiento, ya que las cantidades de petróleo siguen siendo insuficientes. Hasta la fecha, el Ministerio de Petróleo y Recursos Minerales sólo ha podido asegurar con la producción local cerca de una cuarta parte de los 136.000 barriles diarios que el país necesita.

Aparte de las propias limitaciones presupuestarias del gobierno sirio, los proyectos bajo lo que se conoce como la ley de asociación público-privada (PPP) también han tenido problemas de financiación. Esta ley de 2016 permitió al sector privado administrar y desarrollar los activos del Estado en todos los sectores económicos excepto el petróleo. Hasta ahora, los proyectos se han retrasado porque dependen en gran medida de la financiación de los bancos, que no disponen de los fondos necesarios. Los activos totales de los bancos comerciales privados que operan en Siria se estimaban en unos 2 billones de libras sirias (4.400 millones de dólares) a mediados de 2018, un tercio de sus activos estimados seis años antes.

El financiamiento externo para la reconstrucción es igualmente incierto. Los principales aliados de Asad en Teherán y Moscú se enfrentan a sus propios problemas económicos y tienen dificultades para mantener los niveles actuales de apoyo financiero y material al régimen sirio. Hay indicios claros de que Rusia e Irán tendrán dificultades para llevar a cabo los proyectos de reconstrucción prometidos y los memorandos de entendimiento que han cerrado con el gobierno sirio. Por ejemplo, Siria no consiguió financiación para sus contribuciones a algunos proyectos que Irán y Rusia habían asumido para construir o reparar centrales eléctricas. En consecuencia, Teherán y Moscú se retiraron de los proyectos.

La participación de otros actores extranjeros en la reconstrucción de Siria estará ligada a temas más amplios, como la rivalidad de Estados Unidos con Irán o las sanciones que Washington y Bruselas han impuesto a Siria, lo que probablemente ahuyentará a muchas compañías extranjeras. Por ejemplo, el gigante chino de las telecomunicaciones Huawei informó que abandonaría Siria hace unos meses. La presión estadounidense también ha congelado el acercamiento de algunos regímenes árabes a Damasco, aunque las relaciones entre Siria y los Emiratos Árabes Unidos han progresado.

Los verdaderos objetivos de la campaña de Asad para la reconstrucción

Las políticas de Asad no están diseñadas para remediar los desafíos económicos y sociales del país. Más bien, los objetivos políticos y de seguridad del régimen lo han llevado a dar prioridad a la consolidación de su propio poder y a sancionar a sus supuestos enemigos.

El régimen ha tratado de sacar provecho político y económico de la reconstrucción, al tiempo que ha solidificado su seguridad percibida. El estado ha introducido leyes y decretos para expropiar la propiedad y, por lo tanto, beneficiarse del desarrollo inmobiliario. En este sentido, cabe destacar el Decreto Número 66, que entró en vigor en septiembre de 2012. Este decreto permite a la gobernación de Damasco expulsar a los habitantes de dos grandes zonas de la capital, Basateen al-Razi, en el distrito de Mazzeh, y Kafr Soussa, para desarrollar una empresa inmobiliaria de alto nivel llamada Ciudad de Marota. En abril de 2018, el gobierno sirio aprobó el Decreto No. 10, que se inspiró en el Decreto No. 66 y amplió la aplicación de esas políticas a nivel nacional.

Además, en 2012, el gobierno aprobó el Decreto No. 63, que faculta al Ministerio de Finanzas para confiscar los bienes y propiedades de los que caen bajo la Ley No. 19, una ley antiterrorista aprobada ese año. El impacto de la ley se puso de relieve en noviembre de 2018, cuando el Ministerio de Hacienda documentó más de 30.000 confiscaciones de bienes en 2016 y 40.000 confiscaciones en 2017 como resultado de acusaciones de supuestas actividades terroristas. Además, la Ley Nº 3 de 2018 dio al Gobierno un margen de maniobra importante para definir lo que constituía un bien dañado. Esto permitió que los vecindarios fueran cerrados y demolidos, lo que impidió el regreso de los civiles. El régimen de Asad ha promulgado más de cincuenta leyes “sobre cuestiones de vivienda, tierra y propiedad” desde 2011. En conjunto, este conjunto de leyes ha permitido al Estado arrasar zonas que antes estaban en manos de la oposición.

El regreso de civiles a ciertas zonas también ha sido complicado, o impedido, por las fuerzas de seguridad del país. En un informe de Human Rights Watch de 2018 se señalaba que no se había permitido el regreso de los habitantes del área de Daraya en Damasco, incluidos los que tenían títulos de sus propiedades. En Qaboun, otra área períferica de Damasco que cayó bajo el régimen en 2017, algunos barrios permanecieron restringidos y fueron derribados. Este patrón se ha repetido en muchos lugares de todo el país, incluso en partes de Homs y Alepo oriental, donde el retorno de civiles se ha visto obstaculizado o dificultado.

El sector privado ha recibido un papel destacado en la reconstrucción. En julio de 2015, el gobierno autorizó a los ayuntamientos y a las unidades administrativas locales para crear sociedades gestoras del sector privado que gestionen bienes y servicios públicos. En el otoño de 2016, se creó la Damascus Cham Holding Company con alrededor de 60.000 millones de libras sirias (unos 120 millones de dólares). Aunque se suponía que la empresa debía ser administrada por la gobernación de Damasco, actúa de forma independiente. En 2018, la gobernación de Homs también anunció la creación de una sociedad gestora, al igual que las gobernaciones de Damasco Rural y Alepo en 2019. Hasta ahora, sólo la empresa de Damasco ha comenzado a operar.

La Damascus Cham Holding Company es responsable de supervisar la construcción de la ciudad de Marota. Sin embargo, en mayo de 2019 surgieron tensiones entre la empresa y el consejo de la gobernación de Damasco sobre las prerrogativas de la empresa y peticiones de mayor poder. La junta pidió que el consejo concediera un permiso subsidiario para ser responsable de la gestión de todas las áreas de desarrollo inmobiliario en la gobernación, junto con un mandato de cinco años para que se le diera rienda suelta a sus operaciones. Varios miembros del consejo se opusieron a estas demandas.

La forma en que el gobierno sirio concibió el papel del sector privado quedó patente en la ley PPP. El estado aprobó una ley que reflejaba y ampliaba considerablemente el enfoque que ya había favorecido antes de 2011. Este enfoque y el anuncio de una estrategia de “asociación nacional” profundizaron el enfoque del mercado social del Estado, que había hecho hincapié en la acumulación de capital privado y liberalizado las políticas económicas, y que ya había sido adoptado en 2005. La nueva línea del régimen reforzaba la dinámica neoliberal anterior; los sectores económicos que el Estado había manejado por sí solo se abrieron a actores económicos privados, tanto locales como extranjeros, asociados en su mayoría al régimen.

A los compinches del régimen y a los aliados extranjeros se les ha dado la oportunidad de acumular grandes beneficios de los bienes públicos. Un ejemplo destacado es el contrato firmado con la empresa rusa Stroytransgaz para gestionar el puerto de Tartous durante 49 años. El ministro de transporte de Siria explicó que se esperaba que Stroytransgaz invirtiera 500 millones de dólares para desarrollar y ampliar el puerto y permitir que atracaran buques más grandes. La empresa rusa también firmó otros dos contratos importantes en 2018: uno que le permite desarrollar minas de fosfato en Khneifis, en la provincia de Hama, y otro que le permite gestionar un complejo de producción de fertilizantes cerca de Homs, donde se utilizaría el fosfato. Juntos, los contratos permiten a Stroytransgaz supervisar la minería, la producción y la exportación de fosfato de principio a fin.

En consecuencia, la economía siria está lejos de estar en vías de recuperación, a pesar de las mejoras logradas por algunas empresas de algunos sectores, como los hoteles de lujo, las empresas de transporte y logística, e incluso una empresa cementera privada. El conflicto permitió que el Estado reprodujera el modelo económico presente en toda la región, caracterizado por la búsqueda de ganancias a corto plazo, sobre todo en el comercio, la propiedad inmobiliaria y los servicios, en detrimento de los sectores económicos productivos. Esta mentalidad sólo ha exacerbado las profundas desigualdades de Siria.

La desigualdad como subproducto de las represalias políticas

Las recientes leyes que permiten la destrucción y expropiación de propiedades en áreas altamente pobladas tienen como objetivo reemplazar a las poblaciones supuestamente hostiles con grupos más acaudalados y a especuladores en tiempos de guerra menos inclinados a desafiar a los líderes de Siria. Muchos de los que protestaron contra el gobierno después de marzo de 2011 procedían de las periferias de ciudades como Alepo, Damasco y Homs, así como de pueblos medianos y zonas rurales. Las políticas neoliberales del régimen en el pasado han empobrecido a un gran número de sirios en esas zonas. La represión y la corrupción no hicieron más que aumentar su insatisfacción. Es por eso que los programas de reconstrucción y rehabilitación del régimen han sido diseñados para mantener a las poblaciones más pobres y antagónicas fuera de las áreas clave de estas ciudades y crear lucrativas oportunidades inmobiliarias de las que el régimen y su red de líderes empresariales de apoyo podrían beneficiarse.

En consecuencia, la reconstrucción se ha llevado a cabo de manera desigual, a veces en la misma ciudad. Por ejemplo, en muchos barrios orientales de Alepo recapturados por el régimen y sus aliados en diciembre de 2016, el gobierno no ha hecho ningún esfuerzo para mejorar las condiciones de vida o reconstruir las zonas residenciales; en esos lugares, la prestación de servicios estatales ha sido mínima. La renovación de los edificios asolados por la guerra ha sido casi totalmente realizada y pagada por los propios habitantes.

Notablemente, estos eran los mismos lugares que tendieron a ser más dañados en el conflicto. Por ejemplo, aunque la mayor parte de la destrucción en Alepo tuvo lugar en la parte oriental de la ciudad, que había estado bajo el control de la oposición, ocho de las quince “áreas prioritarias” que el gobierno identificó para la reconstrucción a finales de 2017 se encontraban en las partes occidental y central de la ciudad, donde había habido menos destrucción general y donde la infraestructura y los servicios públicos eran mejores. También en Homs se dio prioridad a la reconstrucción o rehabilitación de edificios en distritos cuyos habitantes históricamente favorecían al régimen, y no en las zonas más dañadas que antes estaban bajo el control de la oposición. Lo mismo ha ocurrido en las localidades periféricas de Damasco, en Ghuta Oriental, que el régimen recuperó en la primavera de 2018. En el verano de 2019, se había iniciado allí poca reconstrucción o rehabilitación.

Esta reconstrucción selectiva ha obstaculizado el regreso de los refugiados y los desplazados internos. La mayoría huyeron de las áreas que sufrieron una gran devastación. Varios factores han desalentado el regreso de los antiguos habitantes, entre ellos las persistentes amenazas a la seguridad, la falta de viviendas y vecindarios que funcionen y los difíciles procedimientos administrativos.

El proyecto de la ciudad de Marota subraya los múltiples objetivos del régimen para la reconstrucción y cómo el resultado exacerbará las desigualdades. Como observó Nasouh Nabulsi, ex director ejecutivo de Damascus Cham Holding Company, en septiembre de 2018, los precios de los bienes raíces en la ciudad de Marota serán los más altos de Siria cuando el proyecto esté terminado; los precios por metro cuadrado oscilarán probablemente entre 300.000 y 500.000 libras sirias (el equivalente de entre 600 y 1.000 dólares). Los habitantes anteriores de la zona provenían principalmente de familias de bajos ingresos y nunca podrían pagar esos precios.

Homs ha adoptado un enfoque similar. Se ha puesto en marcha un nuevo plan de urbanización que se centra en tres de los distritos más destruidos de la ciudad: Baba Amr, Sultanieh y Jobar. Este plan está inspirado en otro anterior de 2007 que buscaba destruir partes del centro de la ciudad para dejar espacio a los edificios modernos. El plan original provocó una amplia oposición, ya que habría obligado a los residentes a abandonar los barrios tradicionalmente de clase media. El gobernador de Homs, Talal Barazi, garantizó a los residentes una vivienda alternativa o una compensación económica, lo que hace temer que el objetivo final sea la expulsión de los residentes de toda la vida.

El favoritismo del gobierno hacia sus partidarios se ha reflejado en las discrepancias de financiación. El valor combinado de los proyectos de inversión del Estado en 2015, por ejemplo, alcanzó casi 30.000 millones de libras sirias (unos 70 millones de dólares) para las gobernaciones costeras de Tartous y Latakia, ambas baluartes del régimen. A Alepo, por su parte, se le asignaron 500 millones de libras sirias (alrededor de 1,2 millones de dólares), a pesar de que necesitaba más restauración. Del mismo modo, de los 11.000 millones de libras sirias (unos 22 millones de dólares) destinados a la reparación y construcción de carreteras en toda Siria en 2017, casi la mitad se gastaría en las zonas costeras, que se vieron menos afectadas por la guerra pero que constituían uno de sus principales grupos de población, como ya se ha mencionado. Sin embargo, muchos proyectos aún no se han materializado debido a la falta de financiación.

Es revelador que el aumento del gasto público no haya impedido que el descontento crezca en algunas regiones favorecidas por el régimen. Este malestar se debe no sólo al incumplimiento por parte del régimen de las promesas antes mencionadas, sino también al deterioro de las condiciones socioeconómicas y a la inseguridad reinante como resultado de las acciones de las milicias leales al régimen. Esta situación ha llevado a boicotear a las empresas comerciales que cobran precios altos, así como a exigir salarios más altos y mejores oportunidades de empleo. Los ex combatientes progubernamentales de las zonas costeras, heridos y discapacitados, han acusado al régimen de descuidarlos y de no ofrecerles asistencia financiera ni laboral. Las familias de los combatientes son generalmente pobres y a menudo dependen de las mujeres para mantener económicamente sus hogares. Reflejando la frustración entre las bases del régimen, un ex miembro de las fuerzas de seguridad del régimen que residía en Tartous publicó un vídeo en enero de 2019 en el que declaraba: “Viva Siria y abajo con Asad”.

La crítica se ha filtrado incluso en el discurso de los medios de comunicación sirios. Por ejemplo, un experto en bienes raíces, Ammar Yousef, dijo al periódico al-Ayyyam que: “Todos los proyectos residenciales que se lanzan hoy se dirigen a los ricos, y los que tienen un ingreso medio o incluso más alto no pueden vivir en esas casas”. Sostuvo que “el gobierno, si continúa en esta trsitura, será incapaz de resolver la crisis de la vivienda durante los próximos cien años, sobre todo porque 3 millones de hogares han sido destruidos, y hay una necesidad real en Siria de 1,5 millones de hogares [nuevos] anualmente”, debido a la destrucción en tiempos de guerra, al crecimiento de la población y a otras razones. Del mismo modo, a finales de 2018, un artículo en un periódico pro régimen sobre economía señalaba burlonamente la falta de lógica de desarrollar edificios de apartamentos de lujo de gran altura en comunidades destrozadas por la guerra que continúan en mal estado. Sin embargo, esa es precisamente la filosofía que sustenta los esfuerzos de reconstrucción del gobierno sirio.

Conclusión

La desigualdad y la injusticia están en el centro de la reconstrucción de Siria. El proceso de reconstrucción de Siria, que sigue siendo muy limitado, tiene por objeto garantizar que todo el poder del país fluya desde el régimen despótico del país y sus redes. En la cuneta quedan las clases sociales más pobres que el régimen considera amenazadoras. El plan de reconstrucción del gobierno no ofrece ninguna perspectiva para que los refugiados planeen el regreso a sus hogares en los próximos años, al menos no en condiciones dignas. La estrategia económica del gobierno y las leyes que lo sustentan continuarán estrechando el control del capitalismo “de amigos” sobre los bienes públicos a expensas del interés público. La privatización y liberalización de los proyectos de reconstrucción continuará y profundizará aún más las actividades depredadoras del régimen.

Los recursos, reservas e ingresos del régimen se redujeron considerablemente durante el conflicto. En respuesta, el gobierno ha adoptado medidas de austeridad y ha reducido los subsidios a los productos esenciales, lo que ha empeorado aún más las condiciones de vida de los pobres. Estas políticas han ampliado las desigualdades sociales, económicas y regionales, replicando los problemas que existían antes del estallido de la guerra en 2011.

Los fracasos de la reconstrucción de Siria y del desarrollo económico del país en general, especialmente en sectores económicos productivos como la manufactura y la agricultura, hacen más difícil poner fin a las actividades ilegales y violentas que proliferaron durante la guerra. Estos disturbios podrían continuar de otras maneras, socavando las oportunidades de empleo de muchos ciudadanos e impidiendo que los que participan en milicias y actividades ilegales vuelvan a ser absorbidos por la sociedad. Esa mayor incertidumbre de una verdadera recuperación económica y un verdadero desarrollo será un obstáculo importante para los refugiados que esperan regresar.

El régimen sirio y sus aliados extranjeros han ganado la campaña militar. Pero la desigualdad que los esfuerzos de reconstrucción están reforzando representa un grave problema para el futuro. El conflicto sirio fue causado en parte por el aumento de la desigualdad. Si el gobierno no logra mejorar estas condiciones, podría estar dejando en su lugar las semillas de más conflictos en el futuro.

*Joseph Daher enseña en la Universidad de Lausana en Suiza y es profesor afiliado a tiempo parcial en el Instituto Universitario Europeo de Florencia, Italia, donde trabaja en el Proyecto de Tiempos de Guerra y Posconflicto en Siria.

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